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| 完善政府公共投资项目代建制管理模式的思考 |
| 作者:代春泉 |
来源:互联网 |
点击量: |
发布时间:2009-1-19 16:02:26 |
摘要：本文结合我国政府公共投资项目代建制管理模式的运行实际，借鉴国外先进项目管理经验，从合同管理、风险控制、主体培育和制度建设等方面进行深入分析论证，提出了具有可操作性的建议，形成了较为完备的代建制度框架，不论对制度建设或是项目实际都具有较强的指导意义。
关键词:代建制 项目管理 委托-代理 管理模式
代建制是我国政府公共投资项目管理体制的一项创新，通过委托管理，发挥专业项目管理公司的管理优势，改变传统的非专业性、分散化管理模式，从总体上保证项目预期目标的实现。虽然代建制无法完全解决投资主体缺位、责任虚化等问题，但相对传统的管理模式而言更为科学、合理。实践证明，代建制对改变原有落后的管理模式、提高投资效益，已初见成效。
借鉴发达国家的先进项目管理经验，结合我国项目管理运行中存在的问题，本文从制度建设角度着手，从以下几个方面对代建制管理模式的完善进行了论述。
1 加强代建合同管理
代建合同是政府和代建单位明确权利义务关系的“最高纲领”，具有“工程宪法”之称。建设过程中，合同各方必须全面适当履行合同规定的权利义务，严格按照合同约定规范自己的行为。为此，政府加强代建合同的签订及管理力度，是保证项目实现预期目标的重要举措。
1.1 明确代建合同性质及其适用法律
政府公共投资项目代建合同属于何种性质，适用何种法律目前仍存在争议。如果代建合同具有行政性，则在遵循合同法一般原则的基础上，委托人还拥有特权，享有合同履行中的监督权、指挥权、单方变更权、解除权以及制裁权。如上海水利建设项目约定，项目法人与工程代建单位(即代建人)的关系是行政合同关系，项目法人在履行行政合同中享有监督、指挥权，在汛期等特殊情况下享有单方变更或解除合同的特权。而在宁波等国内大部分城市的代建制实施中均未提到政府单方终止合同的问题。
国际上针对此项内容大都设有一些特殊条款。如美国规定政府部门有权在认为“符合政府利益”的任何时候终止合同，承包商没有权力收回任何将来期望得到的利润或者造成的损失，该部分损失由保险公司进行赔付。为更好地实现代建制模式的管理优势，应加强代建合同性质的研究，进一步明确委托人与代理人的权利义务与责任界面。
1.2 明晰代理人的地位与职责
代建制实践过程中，由于代建人在国家基本建设程序中没有法律赋予或认可的地位，无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可，因而在操作过程中遇到很多困难。因此，要取得代建制度的预期效果，需要从立法层面对代理人的地位和职责加以确定。
1.3 制定合理的代理取费标准
目前，代理费的收取没有统一标准。实践中代理取费偏低，造成代建单位积极性不高、责任心不强，整体素质难以提高，甚至采取有损于委托人利益的方式获取非正当利益。
代理费宜根据工作范围、工作难度和所要承担的责任，在政府制定的基准价格许可的浮动幅度内，由市场主体最终确定。可以考虑在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中列明费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费的合理性做专项评审。
1.4 推荐示范性合同文本
实际工作中，合同签订的过程就是合同当事人讨价还价多次博弈的过程，最终合同文本的公平合理性与当事人的谈判能力息息相关。为了保证代建制度的顺利推行，避免合同交易谈判陷阱，简化手续，降低交易成本，推进代建合同管理工作的标准化、程序化，建议政府制定统一的《政府公共投资项目代建合同示范文本》，加强对政府公共投资项目的规范引导，促使代建制度不断完善。
2 构建代建风险控制体系
信息经济学的“委托—代理”理论认为，委托人与代理人之间存在信息不对称性，代理人凭借掌握比委托人更多信息的优势获取更多的利益，造成委托人的损失。信息不对称性从发生的时间来看，可分为事前不对称和事后不对称，事前不对称发生在当事人签订契约之前，产生逆向选择；事后不对称性发生在签订契约之后，产生道德风险。
逆向选择和道德风险的发生，必然会给委托人带来一定的损失，而这种损失委托人难以获得代理人的赔偿。因为代理人一般是专业项目管理公司，属于智力密集型企业，资金力量薄弱，自身抗风险能力差，一般无力承担损失[1] [2] [3] [4] 下一页
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